找準深化農業農村改革的著力點

2020-03-10  來源: 大眾日報 作者:

  作者:中國社會科學院農村發展研究所研究員 黨國英

  推進農業農村改革,既是農業農村主管部門的重要任務,也涉及許多非農部門,亟待加強部門間協調統籌,使各方面的政策舉措協同配合,為農業農村現代化建設提供系統支撐。

  中央一號文件提出“抓好農村重點改革任務”,并在農村的行政管理、土地規劃、財政運行等多方面作出了改革部署。

  當前,我國農業農村管理涉及許多非農部門,需要在部門之間通力合作,以解決某些重大基礎性問題。由于多種原因,目前的跨部門協調機制尚未很好實現這個目標,行政區劃制度、土地規劃管理體制、財政運行體制都存在與農業農村發展不相適應的問題,亟待加強協調與統籌。

  行政區劃制度與農業農村發展不相匹配。經過幾十年改革開放,我國農業從業人員大幅度減少,城鄉人口布局發生重大變化,現有城鄉行政區劃制度已經不適應農業農村發展的要求。誰是農民、哪一類居民點是城市,現有的概念并不清晰,由于缺乏判斷標準,政策指向性容易失準,導致行政效率低。在實踐中,政府的一部分支農資金難免給了與農業已無瓜葛的人群;有的支農項目其實部署在城市,還有的農業綜合園區建設其實是城市建設或城市功能區的延伸;有的小型村莊按類似城市標準安排公共服務投入,造成了很大浪費。同時,因為區劃概念問題,一些反映國民經濟基本結構的數據難免失真。例如,我國的城市化率可能被低估,因為我國一些大的村級居民點或其連片區域已經與農業無關,實際上是新崛起的小城市;中國城鄉居民收入差距也可能被高估,因為大量集體經濟組織成員實際上是低收入的城市居民,而一些城市居民卻是規;r業的經營者。

  土地規劃管理體制與農業農村發展有待更好銜接。按城市建成區的土地利用總量做平均計算,我國城市建設用地的利用效率(單位土地面積的GDP產出)顯著低于發達國家;如果單算我國城市建成區工商用地總量的GDP產出,效率更低。這說明我國農地保護的成效并不顯著,因為城市化用地效率低意味著多占了農地。尤其值得注意的是,城市土地利用效率很低,但城市居民的住宅建設用地占建設用地的比例卻顯著低于發達國家,居民區用地的容積率很高,由此帶來了城市房價上漲、城市財政關系扭曲、“土地的城市化”與“人的城市化”不相匹配等一系列后果。土地規劃管理領域還普遍存在不同機構之間互相“打架”的情況。國家發布的全國土地功能區規劃,需要與地方用地規劃銜接起來。地方建設用地使用中,實際可利用土地資源的概念與規劃概念完全是兩回事,這為我國的農業發展增添了不少困難。按單季農業生產比較,我國農業地租率是歐洲的2到3倍,租期也比較短,對家庭農場的成長十分不利。我國農村耕地向規;梅较蜣D變相對緩慢,地租率下降難,均與土地規劃方面的不足有關。

  財政運行體制與農業農村發展不相協調。從單位農地面積的財政支農水平看,我國財政支農的力度不比美國小,但效果不盡人意。首先,支農資金比例需要符合農業發展規律,而現行財政運行體制的做法卻是按各級行政區的劃分下撥資金。對農業農村發展的財政支持需要適度均衡,但這主要體現在改善社會平等狀況的一般性公共財政,在支農資金的分配上必須更多考慮農業發展要求。其次,財政支農的名目太多,中央加地方實施的項目保守估計在百種以上。最后,最重要的農業科技投入也存在體制性問題。30余所農業大學實際使用的經費,大幅超過各級農業農村部門的農業科技推廣支出。

  農業農村現代化滯后是我國高質量發展的一大短板,而改革則是加快補上‘三農’發展短板、推動鄉村全面振興的重要動力。只有統籌兼顧,讓各方面的政策協同配合,才能為農業農村現代化建設提供系統支撐。

  在行政區劃上,應建立更合理的城鄉區劃制度。按發達國家的經驗,較為合理的辦法,是以主要按居民點的人口規模為標準來區分城鄉。做好這項工作,涉及城鄉建設、人口管理、國土資源及統計等多個部門,單靠農業農村主管機構難免力不從心。目前我國縣級行政區平均規模過小,政府行政成本過高,可以考慮大規模合并規模過小的縣級行政區,并將其直接歸省級行政區直轄,與一般設區市并列。發展壯大與農業農村直接關聯的縣級行政區,是我國實現城鄉融合發展的關鍵所在。

  在土地規劃管理上,應進一步解放思想,增強統籌協調能力。我國近150億畝國土大略可分為限制開發用地(各類保護區)、農業開發用地與非農開發用地,其中限制開發用地的一部分可以在嚴格參數控制下用于農業生產。應將國家的土地用途管理手段分為指令性參數與引導性參數,建立中央、地方和土地使用主體三者之間的權利協調系統,以穩定各類土地使用主體的土地用途預期和投資積極性。需要建立將村莊和部分道路包括在內的農業保護區,實行特別的村莊用地管理政策,在政策上徹底解決各種名目的建設活動對農用地的蠶食。我國有條件劃出25億畝到28億畝的農業保護區。此外,主要建設用地使用權限劃給地方政府,將農業保護區和其他各類保護區以外的土地的使用權限一并劃給市縣政府,以參數管理替代指標管理,擴大市場調節作用。我國有條件劃出10億畝左右的這類土地。從經濟發達國家經驗看,在管理參數設置合理的前提下,可以產生緊湊型城市建設格局,地方政府與土地開發企業并不會鋪攤子亂占土地搞建設。10億畝建設用地的一半有望成為森林和都市農業用地。

  在財政上,應圍繞家庭農場與合作社增收調整財政運行機制。農業農村發展的核心目標是提高我國農業競爭力,增加農業從業家庭的收入。實現這個目標,一是要讓適度規模經營的家庭農場成為農業經營主體,二是要讓現代農民合作社實現跨地區經營,把合作社做大、做強。財政支持家庭農場的標準要按銷售額來衡量,不能以土地規模為標準,例如,以現階段的家庭農場運營情況,可以將農產品銷售額是否達到20萬元人民幣為標準。小農戶的轉型應與財政的非農就業支持結合起來,與財政支農政策逐步脫鉤。為支持巨型農民合作社發展,要改變按行政區劃扶持合作社的辦法,以合作社實際營銷額作為財政支持的依據。農業大學系統應與政府的科技推廣系統統一起來,并歸口農業農村部門協調管理。這些變革均涉及財政運行機制的某種調整,單靠農業農村部門無法操作。

  探索建立跨部門的大農業管理機制。目前,一方面農產品市場的對外開放度不斷增加,另一方面農業生產的成本難以下降,這樣的節奏值得警惕。開放是大趨勢,政策選擇只能是降低農業成本,提高我國農業的國際競爭力。實現這個目標,需要建立“大農業”概念,以方方面面的力量集中解決農業高成本難題。通過行政區劃制度、土地規劃管理體制與財政運行體制的適應性改革,支持農業效率的提高,應該成為這一輪綜合改革的重要內容。

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責任編輯:李士環

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